La falta de legitimación pasiva de los TARC y sus consecuencias jurídicas: comentarios a la Sentencia 267/2025 del Tribunal Supremo

Enrique Arconada, KALAMAN CONSULTING

El artículo 21.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa reconoce la imposibilidad de actuar como parte demandada a los órganos administrativos competentes para la resolución de los recursos especiales en materia de contratación. Ello supone, en esencia, que la reparación de un eventual daño ocasionado por las resoluciones emitidas por tales organismos deba ser asumida íntegramente por la Administración iniciadora del proceso administrativo. Así pues, surge la necesidad de cuestionarse la procedencia de que la Administración contratante deba asumir toda la posible responsabilidad que surja como consecuencia de una disposición emitida por otra Administración independiente.

En concreto, el metido precepto contempla lo siguiente: “3. En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49.”

 Por su parte, el artículo 105.2 LJCA reconoce lo siguiente:

“2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.”

La lectura conjunta de ambos preceptos permite concluir, de un lado, que los Tribunales Administrativos de Recurso Contractuales no pueden actuar en calidad de parte demandada en un procedimiento contencioso-administrativo; y, de otro, que la imposibilidad de ejecutar material o legalmente la sentencia conllevara la necesidad de adoptar medidas alternativas que garanticen el sentido de la resolución.

Expuesto lo anterior, cabe cuestionarse qué sucede cuando en vía jurisdiccional se anula una Resolución administrativa de un TARC, que, a su vez, había anulado un acto conforme a Derecho de una determinada Administración.

En un primer momento, si atendemos a la normativa invocada, resulta indubitable que es la Administración demandada la que debe responder de toda suerte de incidencia que surja en la ejecución de sentencia. Ahora bien, desde un punto de vista estrictamente fáctico, ¿no pudiera resultar un tanto desproporcionado que la Administración que procedió desde un primer momento conforme a derecho deba asumir dicha responsabilidad?

La literalidad de la norma es clara: los TARC no pueden actuar como parte demanda, ostentando dicho instituto las Administraciones que hayan intervenido en calidad de organismo contratante. Es por ello por las posibles indemnizaciones restitutorias que puedan surgir como consecuencia de una Sentencia deberán ser asumidas, en exclusiva, por dichas entidades.

Sin embargo, como se decía, pudiera resultar un tanto desproporcionado que una Administración que hubiera obrado conforme a derecho deba asumir las consecuencias de una Resolución emitida por un TARC.

En este sentido, resulta ciertamente ilustrativa la Sentencia 267/2025 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Por medio de dicha STS, el TS vino a reconocer, entre otras cosas, la imposibilidad de los TARC de ser parte en los procedimientos jurisdiccionales, conllevando ello que la indemnización que pudiera surgir como consecuencia de la anulación de una Resolución administrativa debiera ser asumida exclusivamente por la entidad contratante.

De forma sintetizada, en el mentado caso la entidad contratante había procedido a la exclusión de un licitador, adjudicando pues el contrato a una tercera entidad concurrente. Tal exclusión fue recurrida ante el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público -en lo sucesivo, TCCSP-, estimando éste el recurso interpuesto, anulando la exclusión y retrotrayendo actuaciones para que la entidad primigeniamente excluida se alzase con la adjudicación.

Como consecuencia del sentido de la resolución del TCCSP, la entidad que se vio privada de la adjudicación del contrato impugnó en vía contencioso-administrativa la meritada resolución, siendo el recurso estimado y ordenándose la retroacción de actuaciones a fin de excluir a la entidad adjudicataria. No obstante, y debido al transcurso del tiempo, el contrato llevaba tiempo ejecutado y finalizado, no procediendo pues la retroacción de actuaciones.

La entidad contratante planteó pues de forma lógica el incidente de ejecución contemplado en el artículo 105 LJCA en el plazo y de la forma prevista, denegando mediante Auto el TSJ de Cataluña la pretensión de la parte recurrente de obtener una indemnización restitutoria, interponiendo ésta recurso de casación frente a la desestimación del recurso de reposición previamente interpuesto.

Y es aquí cuando el TS por medio de la mentada Sentencia obliga a la Administración contratante a proceder a indemnizar a la entidad recurrente. Para ello, aduce que la “falta de culpabilidad” no es una causa reconocida para imponer la obligación indemnizatoria al TCCSP, puesto que el artículo 105 LJCA “opera sobre un parámetro objetivo como es el de la compensación a la parte favorecida por una sentencia que no puede ejecutarse.”

No obstante, huelga plantearse si dicha conclusión resulta proporcional atendiendo a los antecedentes de hechos acaecidos en el citado expediente.

Es un hecho indubitable que la parte beneficiaria de una sentencia merece ser restituida, bien con la ejecución íntegra del contenido de la sentencia; bien mediante el abono de una indemnización que repare los perjuicios ocasionados.

De la misma manera, tampoco se discute que el órgano de contratación, en tanto que entidad contratante y promotora de la licitación incoada, debe hacer efectiva la sentencia que recaiga en un procedimiento contencioso-administrativo.

Y, en igual sentido, tampoco se discute que los TARC no formen parte en esta tipología de procesos, por cuanto la literalidad del artículo 21.3 LJCA resulta irrebatible.

No se pretende cuestionar el sentido de la STS; sino reflexionar sobre el alcance y posibles implicaciones que se pudieran derivar en esta tipología de casos.

En este sentido, conviene advertir que, conforme reconoce el artículo 59.2 LCSP, las resoluciones que emitan los TARC son directa e inmediatamente ejecutivas, debiendo el órgano de contratación informar a dichos órganos de recursos de las actuaciones adoptadas para la ejecución de la resolución recaída (artículo 57.4 LCSP).

Es decir, teniendo los TARC una función estrictamente revisora de los hechos acaecidos en un procedimiento de contratación, sus resoluciones son directamente ejecutivas, debiendo el órgano de contratación asumirlas y adoptar tantas actuaciones como resulten pertinentes para garantizar el sentido de la resolución.

Esclarecido lo anterior, en el presente caso:

I.     La entidad contratante excluyó correctamente a un licitador, procediendo a la adjudicación del procedimiento en favor de una tercera entidad.
II.    El TCCSP anula la exclusión formalizada, procediendo a la retroacción de actuaciones y a la adjudicación en favor de la entidad previamente excluida.
III.    La primigenia adjudicataria impugna la Resolución del TCCSP, viendo estimadas sus pretensiones en vía jurisdiccional.
IV.    Al encontrarse el contrato ejecutado y resuelto, la Administración contratante es obligada al abono de una indemnización restitutoria en favor de la parte demandante.

Así las cosas, por medio de la meritada Sentencia recaía la carga de indemnizar a una Administración cuyo acto había sido incorrectamente anulado por otra Administración territorialmente diferente. En otros términos, se obligaba a indemnizar a una entidad cuya actuación se ajustó en todo momento a Derecho.

Con todo, asumir íntegra y sin reparo alguno el contenido de la citada Sentencia pudiera conllevar simultáneamente a reconocer que actuar conforme a lo contenido en la normativa reguladora puede no ser suficiente a efectos de evitar la imposición de gravámenes económicos. En otras palabras, se estaría reconociendo que los errores cometidos por entidades jerárquicamente independientes pueden acabar repercutiendo en una entidad cuya actuación se constriñe al mandato de la LCSP.

Y vosotros, ¿qué pensáis? ¿es una consecuencia lógica que sea la Administración contratante quién deba asumir dicha carga restitutoria atendiendo a lo expuesto en el artículo 21.3 LJCA? ¿Debería reconocerse una acción de repetir de la Administración condenada a los TARC? ¡Os leemos!