El Esquema Nacional de Seguridad como habilitación empresarial: una nueva doctrina que puede comprometer la participación de las UTE en las licitaciones públicas

José Alberto Beltrán Loza, KALAMAN CONSULTING

El Esquema Nacional de Seguridad (ENS), regulado por el Real Decreto 311/2022, de 3 de mayo, constituye uno de los instrumentos fundamentales para garantizar la protección de la información y los sistemas utilizados en la prestación de servicios públicos.

Su aplicación a las empresas contratistas ha adquirido especial relevancia en los últimos años, particularmente en aquellas licitaciones cuyo objeto exige utilizar sistemas de información o tratar datos de las Administraciones públicas.

Sin embargo, una cuestión que inicialmente podía parecer esencialmente técnica ha terminado generando un debate de importantes consecuencias jurídicas. ¿Debe considerarse la conformidad con el ENS un requisito de solvencia técnica, una obligación vinculada a la ejecución contractual o una auténtica habilitación empresarial necesaria para contratar?

La respuesta no es meramente terminológica, puesto que de ella dependen cuestiones tan relevantes como el momento en el que debe acreditarse su cumplimiento, las posibilidades de subsanación o la admisibilidad de empresas que concurren agrupadas en una unión temporal de empresas (UTE).

 

La doctrina andaluza: el ENS como habilitación empresarial

Un punto de inflexión en este debate lo encontramos en el Informe 25/2025, de 3 de noviembre, de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía, que analiza las obligaciones derivadas del ENS y concluye expresamente que la conformidad de los sistemas de información de las empresas licitadoras constituye un requisito de habilitación empresarial o profesional.

Esta interpretación sitúa el cumplimiento del ENS, cuando resulte legalmente exigible, en el ámbito del artículo 65.2 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que obliga a los contratistas a disponer de las habilitaciones empresariales o profesionales necesarias para realizar las prestaciones objeto del contrato.

La consecuencia de esta calificación es especialmente relevante, ya que la habilitación no constituye un simple indicador de la capacidad técnica de una empresa, sino una condición de aptitud jurídica para desarrollar determinadas actividades.

Esta interpretación fue posteriormente acogida por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA) en su Resolución 777/2025, de 30 de diciembre, que reconoció la naturaleza de habilitación empresarial del requisito de conformidad con el ENS.

No obstante, el Tribunal introdujo una precisión fundamental. Las obligaciones exigidas a las empresas deben encontrarse correctamente determinadas en los pliegos, sin que el órgano de contratación pueda introducir nuevos requisitos de participación durante la tramitación del procedimiento, una vez que aquellos han adquirido firmeza.

Por tanto, reconocer la naturaleza jurídica de habilitación empresarial del ENS no significa que cualquier licitador pueda ser excluido automáticamente por carecer de una certificación que los pliegos no exigían.

La cuestión también fue abordada por el TARCJA en su Resolución 75/2026, de 6 de febrero, relativa a una licitación de suministro de equipamiento informático en la que se discutía la exigencia de diferentes certificaciones, entre ellas la correspondiente al ENS de categoría alta.

Este pronunciamiento resulta relevante porque pone de manifiesto la necesidad de distinguir entre los requisitos derivados directamente de la normativa sectorial y las certificaciones que los órganos de contratación pretenden incorporar como medios de acreditación de la solvencia, cuya exigencia debe respetar los principios de proporcionalidad, vinculación al objeto contractual y libre concurrencia.

 

¿Existe una doctrina uniforme entre los tribunales de contratación?

La consideración del ENS como habilitación empresarial ha encontrado respaldo fuera del ámbito andaluz y es especialmente significativa la Resolución 367/2026, de 16 de julio, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, que acoge expresamente la doctrina del Informe 25/2025 de la Comisión Consultiva andaluza.

En este caso, el Tribunal confirmó la exclusión de una empresa que no disponía de la certificación ENS exigida por los pliegos al finalizar el plazo de presentación de ofertas, considerando que la obtención posterior del certificado no permitía subsanar la falta de un requisito de aptitud que debía concurrir en aquel momento.

Ahora bien, sería precipitado afirmar que existe una doctrina completamente uniforme en la medida que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha examinado esta cuestión desde perspectivas diferentes, otorgando especial importancia a la configuración concreta de las exigencias de seguridad en los pliegos.

Así, en su Resolución 1107/2026, de 2 de julio, relativa a una licitación en la que participaba una UTE, el Tribunal rechazó que pudiera exigirse la certificación ENS como requisito de habilitación empresarial cuando los pliegos no la habían establecido con esa naturaleza, sino como una obligación que debía cumplir la adjudicataria durante la ejecución contractual.

Esta resolución no supone necesariamente una negación general de la posible naturaleza habilitante del ENS. Lo que pone de manifiesto es que no puede transformarse posteriormente una obligación de ejecución en un requisito de capacidad para excluir a un licitador.

De este modo, la doctrina administrativa revela una tensión entre dos exigencias igualmente relevantes. Por un lado, garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones de seguridad establecidas por la normativa sectorial y, por otro, preservar los principios de transparencia, seguridad jurídica e igualdad de trato que impiden modificar las condiciones de participación una vez iniciada la licitación.

 

La doctrina del Tribunal Supremo y el problema de las UTE

El debate adquiere una dimensión particularmente relevante cuando se conecta con la reciente Sentencia 319/2026, de 16 de marzo, del Tribunal Supremo (ECLI:ES:TS:2026:1190).

En esta sentencia, el Alto Tribunal fija doctrina casacional sobre las habilitaciones empresariales o profesionales del artículo 65.2 LCSP y su exigibilidad a las empresas que concurren integradas en una UTE.

El Tribunal Supremo considera que estas habilitaciones constituyen requisitos adicionales de capacidad, diferenciados de la solvencia económica, financiera o técnica y establece una consecuencia determinante, esto es, que cuando los pliegos exigen una determinada habilitación empresarial o profesional, todos los integrantes de la UTE deben disponer de ella de forma completa, incluso aunque alguno de ellos vaya a realizar funciones accesorias o complementarias dentro de la prestación contractual.

Esta interpretación se fundamenta en el carácter personal de las habilitaciones, que impide trasladar automáticamente la autorización de una empresa a otra por el mero hecho de concurrir conjuntamente a una licitación.

Y es precisamente aquí donde surge una cuestión que puede tener importantes consecuencias para numerosas licitaciones públicas.

Si la conformidad con el ENS constituye una habilitación empresarial del artículo 65.2 LCSP, ¿qué sucede cuando una UTE está integrada por dos empresas y únicamente una de ellas dispone de la certificación exigida?

Por ejemplo, pensemos en una licitación para la prestación de servicios tecnológicos en la que concurren conjuntamente una empresa especializada en ciberseguridad, que dispone de certificación ENS de categoría media, y otra empresa dedicada al desarrollo de aplicaciones informáticas, que carece de dicha certificación.

Aunque ambas empresas acuerden que la primera asumirá las actividades relacionadas con la seguridad de la información y proporcionará los sistemas certificados necesarios para ejecutar el contrato, esta distribución interna de funciones podría no resultar suficiente si se aplica estrictamente la doctrina del Tribunal Supremo sobre las habilitaciones empresariales.

En tal supuesto, la falta de certificación de uno de los integrantes podría comprometer la admisión de toda la UTE, siempre que el ENS tenga efectivamente la consideración de habilitación exigible a cada una de las empresas participantes.

No obstante, esta conclusión exige una precisión importante porque el ENS establece requisitos de conformidad de los sistemas de información y su certificación se refiere a sistemas y ámbitos de actividad determinados. Por ello, su eventual consideración como habilitación empresarial no permite prescindir del análisis sobre qué sistemas se utilizan realmente, qué prestaciones deben quedar cubiertas y a qué operadores económicos resulta aplicable la obligación.

La Sentencia 319/2026 no se pronuncia específicamente sobre el ENS, por lo que su aplicación a este ámbito constituye una consecuencia interpretativa de especial interés, pero todavía necesitada de una delimitación más precisa.

 

Una cuestión que los órganos de contratación y las empresas deben anticipar

Esta evolución doctrinal obliga a prestar especial atención a la redacción de los pliegos y a la configuración de las UTE.

Para los órganos de contratación, resulta fundamental determinar correctamente cuándo el cumplimiento del ENS constituye una exigencia legal vinculada a la aptitud de los operadores económicos, qué categoría de seguridad corresponde a los sistemas que intervienen en el contrato y cómo debe acreditarse dicha conformidad.

No basta con exigir genéricamente disponer del ENS, ya que es necesario delimitar el alcance de la obligación y evitar exigencias desproporcionadas que puedan restringir injustificadamente la competencia.

Por su parte, las empresas que pretendan concurrir conjuntamente a una licitación deberán analizar si la certificación de uno de los integrantes resulta suficiente o si, por la naturaleza del requisito y la interpretación de los pliegos, todas las entidades participantes deben acreditar individualmente su cumplimiento.

La ausencia de este análisis previo puede generar un riesgo especialmente significativo, puesto que la insuficiencia de una habilitación exigible al finalizar el plazo de presentación de ofertas no se subsana necesariamente mediante su obtención posterior.

 

Conclusión

La progresiva consideración del ENS como requisito de habilitación empresarial representa una evolución doctrinal con consecuencias que trascienden ampliamente el ámbito de la ciberseguridad.

La doctrina iniciada por la Comisión Consultiva de Contratación Pública de Andalucía, respaldada por resoluciones de los tribunales administrativos de contratación, obliga a reconsiderar el tratamiento jurídico de las exigencias de seguridad en las licitaciones públicas.

Pero su verdadera trascendencia aparece al conectarla con la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las habilitaciones empresariales en las UTE.

Si el ENS es una habilitación empresarial, no puede darse por supuesto que la certificación de uno solo de los integrantes de una UTE resulte suficiente para acreditar la aptitud de toda la agrupación.

La cuestión todavía presenta aspectos interpretativos abiertos, especialmente por las particularidades de la certificación ENS, su vinculación a sistemas de información concretos y la necesidad de respetar las exigencias efectivamente establecidas en los pliegos.

Precisamente por ello, tanto los órganos de contratación como las empresas licitadoras deberían anticipar este problema antes de que se convierta en un nuevo motivo de exclusión o de impugnación de adjudicaciones.