Las mejoras como criterio de adjudicación

Tamara Gómez, KALAMAN CONSULTING

Con relativa frecuencia se publican pliegos de cláusulas administrativas particulares en los que se establecen mejoras como criterios de adjudicación. No obstante, resulta conveniente cuestionarse si, en todos los casos, nos encontramos verdaderamente ante mejoras, en los términos recogidos en la Ley de Contratos del Sector Público, es decir, prestaciones adicionales que no han sido definidas en los pliegos, esto es, prestaciones no definidas previamente en los pliegos, o, si, por el contrario, se trata de meras mejoras cualitativas de prestaciones ya incluidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas.

A tal efecto, conviene recordar lo dispuesto por la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP). En particular, el artículo 145.7 de la mencionada norma dispone que:

“7. En el caso de que se establezcan las mejoras como criterio de adjudicación, estas deberán estar suficientemente especificadas. Se considerará que se cumple esta exigencia cuando se fijen, de manera ponderada, con concreción: los requisitos, límites, modalidades y características de las mismas, así como su necesaria vinculación con el objeto del contrato.

En todo caso, en los supuestos en que su valoración se efectúe de conformidad con lo establecido en el apartado segundo, letra a) del artículo siguiente, no podrá asignársele una valoración superior al 2,5 por ciento.

Se entiende por mejoras, a estos efectos, las prestaciones adicionales a las que figuraban definidas en el proyecto y en el pliego de prescripciones técnicas, sin que aquellas puedan alterar la naturaleza de dichas prestaciones, ni del objeto del contrato.

Las mejoras propuestas por el adjudicatario pasarán a formar parte del contrato y no podrán ser objeto de modificación”.

De la literalidad del precepto transcrito se desprende que las mejoras deben consistir en prestaciones adicionales a las recogidas en el Pliego de Prescripciones Técnicas (en adelante, PPT), tanto es así que el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante, TACRC), en su Resolución 1859/2025, recuerda que el concepto de “mejoras” admite dos acepciones, bien “todas las adicionales que excedan de la prestación que los pliegos establecen como obligatorios, bien solamente aquellas prestaciones adicionales no definidas en los pliegos”, decantándose expresamente, sin embargo, por la segunda interpretación, considerando que únicamente pueden calificarse como mejoras aquellas prestaciones adicionales y distintas a las definidas en el pliego.

El TACRC fundamenta esta posición en el propio artículo 145.7 de la LCSP, al establecer que las mejoras no pueden alterar la naturaleza de las prestaciones ya definidas en los pliegos ni el objeto del contrato. En este sentido, señala, que “es evidente que las prestaciones ofrecidas, no obligatorias, que mejoren las mismas prestaciones establecidas en los pliegos, en ningún caso van a alterar la naturaleza de dichas prestaciones ni el objeto del contrato”, lo que refuerza la necesidad de distinguir entre prestaciones adicionales y simples mejoras cualitativas de prestaciones previamente contempladas en los pliegos.

Asimismo, el TACRC se ha pronunciado de forma reiterada sobre el cumplimiento del resto de requisitos exigidos por la LCSP para la correcta configuración de las mejoras como criterios de adjudicación. Resulta especialmente ilustrativa su Resolución 789/2025, en la que se analiza un recurso interpuesto contra unos pliegos que establecían como criterio de adjudicación la formación continua de los trabajadores. El recurso se centraba en la falta de concreción de los límites relativos al número de horas de formación a ofrecer, lo que se consideraba contrario a lo dispuesto en el artículo 145.7 de la LCSP.

El TACRC concluye que dicho criterio debe considerarse una mejora, en tanto constituye una prestación adicional a las previamente exigidas en el PPT, esto es, no se trata de la mejora de la calidad de una prestación obligatoria ya prevista y recuerda que las mejoras deben estar suficientemente especificadas, incluyendo requisitos, límites, modalidades y características para garantizar que no se altere el objeto del contrato y que los licitadores concurran en condiciones de igualdad.

En este sentido, y en relación con el caso expuesto, la ausencia de un límite máximo de horas de formación supondría la vulneración de lo dispuesto en el artículo 145.7 de la LCSP por cuanto la indeterminación permitiría al órgano de contratación pudiera disponer de un poder de elección desmedido o ilimitado en detrimento del respeto a los valores principales de la contratación pública de la transparencia, igualdad de trato y no discriminación.

En términos similares se pronuncia la Resolución 1154/2025, donde el TACRC insiste en la necesidad de establecer límites claros y precisos para aquellos criterios de adjudicación configurados como mejoras con el objeto de que todos los licitadores interesados puedan tener un conocimiento preciso de los criterios de valoración y su ponderación evitando así la valoración de ofertas sobre la base de criterios definidos de forma insuficiente.

En los mismos términos parece pronunciarse el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid en su Resolución 026/2025. En este caso, el Tribunal constata que el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares no establecía límites máximos para la mejora, si bien aclara que la ausencia de límites no convierte en puntuable cualquier oferta al respecto, especialmente cuando se trate de mejoras materialmente inviables o de cumplimiento imposible. Concluye, por tanto, que la falta de límites puede provocar una distorsión en las fórmulas de valoración y reitera que los pliegos deben concretar, en relación con las mejoras, sus límites, requisitos y modalidades con el fin de evitar ofertas desproporcionadas o inviables que puedan comprometer los principios de transparencia y proporcionalidad.

La configuración de las mejoras como criterios de adjudicación continúa siendo una fuente recurrente de controversia en contratación pública, especialmente cuando se difumina la frontera entre las verdaderas prestaciones adicionales y la mera mejora cualitativa de prestaciones ya previstas en los pliegos. La LCSP, a través de su artículo 145.7, ofrece un marco normativo claro que exige una delimitación precisa de las mejoras, tanto desde el punto de vista material, como prestaciones adicionales no definidas previamente, como desde una perspectiva formal, imponiendo la obligación de concretar sus requisitos, límites, modalidades y características.

La doctrina del TACRC, así como de los tribunales administrativos autonómicos, ha venido a reforzar esta exigencia, subrayando que la falta de concreción en la definición de las mejoras no solo desvirtúa su función como criterio de adjudicación, sino que puede comprometer gravemente los principios de transparencia, igualdad de trato y no discriminación. La ausencia de límites claros introduce un margen de discrecionalidad incompatible con un procedimiento de adjudicación objetivo y previsible.

En consecuencia, la correcta utilización de las mejoras exige de los órganos de contratación un ejercicio de precisión en la redacción de los pliegos, evitando configuraciones abiertas o indeterminadas que permitan ofertas inviables, desproporcionadas o difícilmente comparables. Solo a través de una definición rigurosa y coherente de las mejoras podrá garantizarse que estas cumplan su finalidad, que no es otra que aportar un valor añadido real al contrato sin alterar su objeto ni naturaleza ni distorsionar la concurrencia competitiva.