Recurrir sin haber licitado. Una “barrera real” para la legitimación

José Carlos Acosta, KALAMAN CONSULTING

La legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación es, con seguridad, un escollo importante en el sistema de recursos en vía administrativa. Sobre el papel, el legislador parece apostar por una concepción amplia: “Podrá interponer el recurso especial… cualquier persona… cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados, de manera directa o indirecta” (art. 48 LCSP). Sin embargo, en la práctica, el acceso efectivo al recurso queda sometido a un doble filtro, normativo y doctrinal, que, en ocasiones, acaba siendo farragoso, llegándose a dilucidar el fondo del asunto solo si se supera antes la “barrera” de la legitimación.

El primer lugar, está lo preceptuado por el art. 50.1.b) LCSP: “Con carácter general no se admitirá el recurso contra los pliegos… si el recurrente… hubiera presentado oferta o solicitud de participación…”, “sin perjuicio de lo previsto para los supuestos de nulidad de pleno derecho”. La mecánica es clara, evitar impugnaciones oportunistas e impedir que el licitador pruebe suerte y, si no le conviene, ataque las reglas del juego cuando ya está dentro. Se castiga, por tanto, el recurso como una estrategia defensiva tardía, premiándose, por el contrario, la diligencia temprana en la impugnación.

Así pues, si se recurren los pliegos antes de ofertar, el recurrente se expone a la paralización del procedimiento; si se oferta primero, por regla general, queda cerrada la puerta para impugnar los pliegos, salvo que se logre encajar el vicio en un supuesto de nulidad de pleno derecho. Esta excepción, en la práctica, no es del todo fácil, ya que no está pensada para corregir cualquier ilegalidad, sino únicamente las más graves.

En segundo lugar, encontramos un segundo filtro, la doctrina de los tribunales administrativos de recursos contractuales sobre la legitimación de quien no es licitador. El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) conjuga una doctrina consolidada en múltiples resoluciones. Así, en su Resolución 270/2026, remitiéndose a otras, manifiesta que:

“Este derecho o interés legítimo (…) no concurre entre quienes no han participado en el procedimiento, porque no pueden resultar adjudicatarios del mismo. No existe, en este caso, ninguna ventaja o beneficio que sea consecuencia del ejercicio de su acción, equiparable o asimilable a ese derecho o interés en que se concreta la legitimación activa para intervenir en este recurso especial”.

“(…) el Tribunal viene admitiendo excepcionalmente (por todas, Resolución 924/2015, de 9 de octubre) la legitimación del recurrente que no ha concurrido a la licitación cuando el motivo de impugnación de los pliegos le impide participar en el procedimiento en un plano de igualdad (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 5 junio 2013). En efecto, para admitir legitimación para recurrir los pliegos que rigen una licitación por quien no ha tomado parte en la misma resulta necesario que la entidad recurrente, al menos, se haya visto impedida de participar en base a las restricciones introducidas en los pliegos objeto de recurso, pues no resulta admisible un recurso en materia de contratación basado en un mero interés en la legalidad abstracta del procedimiento de licitación, no admitiéndose una acción popular en esta materia”.

En el mismo sentido se pronuncia en la Resolución 531/2023, donde concluye que la causa no puede ser formulada en abstracto, sino que debe existir una verdadera discriminación que impida al recurrente, efectivamente, presentar oferta. En la citada resolución se inadmite el recurso porque la entidad recurrente no demuestra de qué manera la no división en lotes o determinados criterios le impidieron efectivamente la participación.

Este mismo criterio es seguido también por los tribunales de contratos de ámbito regional. El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, en su Resolución 13/2025, insiste en argumentar los motivos que impiden la presentación de oferta para poder ostentar legitimación:

“A pesar de que, entre los motivos de impugnación del referido criterio, alude la recurrente a que restringe injustificadamente la participación y afecta a la libre concurrencia, la invocación se ha realizado de forma generalista haciendo referencia en todo momento a “los licitadores” desde un punto de vista abstracto, o con manifestaciones genéricas tales como que “favorece injustificadamente a licitadores con contratos previos en este ámbito” o “excluye a nuevas empresas o pequeñas y medianas empresas que podrían aportar propuestas igualmente competitivas”. El recurso no contiene ninguna concreción para acreditar en qué medida el referido criterio le supone discriminación o le ha impedido concurrir a la licitación, ya que como se ha expresado en párrafos precedentes, nos encontramos ante un criterio de adjudicación y no de solvencia”.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, en su Resolución 486/2025, al exponer la jurisprudencia del Tribunal Supremo, concluye que:

“(…) la legitimación (…) equivale a la titularidad de una posición de ventaja o de una utilidad por parte de quien ejercita la pretensión que se materializaría, de prosperar ésta, en la obtención de un beneficio de índole material, jurídico o moral o en la evitación de un perjuicio, con tal de que la obtención del beneficio o evitación del perjuicio sea cierta y no meramente hipotética o eventual”.

Resuelve el Tribunal con la inadmisión del recurso interpuesto, argumentando que:

“(…) no ha expuesto ni justificado ninguna circunstancia concreta que le haya impedido presentar su oferta dentro del procedimiento de licitación. (…) Por tanto, al no argumentar ni demostrar que la redacción de los pliegos, las condiciones de la convocatoria o cualquier otro aspecto del procedimiento le hayan supuesto una restricción efectiva o discriminatoria, no puede considerarse que exista un perjuicio directo ni un interés legítimo afectado que justifique la interposición del recurso, pues no impide a la recurrente presentar oferta al procedimiento”.

Sin embargo, no toda la doctrina se alinea en el “no” rotundo a la legitimación de la recurrente que no presenta oferta. El TACRC, en su 1538/2021, reconoce legitimación a quien no es licitador, ya que se combate que el pliego presenta una especificación técnica que, según se argumenta, solo puede cumplir un operador, restringiendo la concurrencia. En este escenario, el hecho de no haber ofertado deja de ser un mero capricho para pasar a ser una causa justificada.

Concluyendo, quizá la clave está en no centrarse si el recurrente es o no licitador, sino en profundizar en la causa de interposición del recurso, en demostrar que la cláusula impugnada altera realmente la igualdad competitiva o impide presentar una oferta conforme a Derecho. La doctrina ha construido sobre esta base una idea sólida sobre la legitimación del no licitador, basada en la pericia argumental del recurrente, a fin de evitar la “acción popular”.