Las mejoras salariales como el criterio de adjudicación

José Carlos Acosta, KALAMAN CONSULTING

La Sentencia del TJUE de 5 de marzo de 2026, asunto C-210/24, AESTE contra Ayuntamiento de Ortuella, reabre un debate que nunca había desaparecido totalmente, y que alude a la posibilidad de valorar, como criterio de adjudicación, una mejora salarial respecto del convenio colectivo aplicable. La cuestión es especialmente sensible al situarse en la frontera entre la contratación pública estratégica, la libertad de empresa, la negociación colectiva, la igualdad entre licitadores y la exigencia de seleccionar la oferta con mejor relación calidad-precio.

No podemos concluir, sin más, que el TJUE admite los criterios de mejora salarial y que, por tanto, estos pueden incorporarse sin mayor dificultad a los pliegos. Lo relevante es que confirma que esa posibilidad existe solo cuando el criterio está correctamente construido, guarda relación con el objeto del contrato y respeta los principios de transparencia, igualdad, no discriminación y proporcionalidad. El TJUE admite que, en un contrato de servicios de asistencia social sin alojamiento, intensivo en mano de obra y dirigido a personas vulnerables, una mejor retribución del personal que ejecuta el contrato puede contribuir a mejorar la calidad, accesibilidad y continuidad del servicio, en la medida en que favorece la fidelización del personal y la captación de profesionales cualificados.

No sentencia que todo incremento salarial sea automáticamente un criterio válido. En determinadas circunstancias, puede permitir identificar la oferta económicamente más ventajosa, dejando expresamente abierta la necesidad de examinar si el criterio genera o no efectos discriminatorios, especialmente para operadores con menor capacidad económica, como las pymes.

De esta STJUE se han hecho eco, solo pocos días después, los tribunales administrativos de recursos contractuales. Así, la Resolución 229/2026, de 15 de abril, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA), desestima un recurso contra los pliegos relativos al servicio de ayuda a domicilio de un determinado ayuntamiento. En ese caso, el criterio de mejora salarial se configuraba como un incremento máximo del 5 % del salario base de convenio, con ponderación reducida, aplicable exclusivamente al personal adscrito a la ejecución del contrato, objetivable mediante fórmula, verificable en nómina y amparado, según la resolución, por la normativa autonómica reguladora del servicio. Además, el TRCJA destaca la naturaleza del contrato, relativo a un servicio asistencial intensivo en mano de obra, dirigido a personas dependientes o vulnerables, en el que la estabilidad, continuidad y menor rotación del personal inciden directamente en la calidad de la prestación.

La resolución valida la mejora salarial al apreciar distintos elementos, tales como el carácter voluntario del ofrecimiento, la ausencia de exclusión para quien no lo oferte, el respeto a los mínimos convencionales, la aplicación al personal adscrito, un límite porcentual claro, el reflejo en nómina, una ponderación proporcionada y la conexión con la continuidad asistencial. El criterio de mejora salarial se configura como un factor de calidad de la prestación, no como una política laboral general del licitador, ni como un mandato salarial no vinculado al contrato.

Sin embargo, en la Resolución 695/2026, de 23 de abril, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), estima el recurso y anula el criterio que otorgaba puntuación a un “incentivo de calidad” asociado a formación y evaluación de aptitud, con una retribución en forma de plus calculada como porcentaje sobre la retribución bruta individual de los trabajadores subrogados, entre un mínimo del 4 % y un máximo del 14 %. 

No es que el TACRC niegue como regla general los criterios salariales. El problema es que, en este caso concreto, la motivación era insuficiente. La memoria justificativa no explicaba por qué el incremento salarial vinculado a la formación redundaría en una mejor calidad de las prestaciones. Además, el criterio se dirigía exclusivamente al “personal subrogado”, excluyendo a otro personal que pudiera intervenir en la ejecución del contrato, sin que el órgano de contratación justificara esa diferencia. Para el TACRC, esta configuración introducía un elemento diferenciador potencialmente discriminatorio. Y, además, el plus podía oscilar entre el 4 % y el 14 % de la retribución bruta individual, sin umbrales moduladores suficientes, sin cálculos económicos adecuados y con riesgo de afectar de forma desproporcionada a las pymes.

No es que las resoluciones sean contradictorias, sino que aplican de forma diferente una misma exigencia, la de que la mejora salarial solo es admisible cuando el pliego acredita, de forma seria y concreta, que ese incremento incide en la mejor ejecución del contrato. Si el criterio social se incorpora como criterio de adjudicación, debe servir para comparar ofertas en términos de rendimiento contractual, no para premiar genéricamente una conducta empresarial deseable.

La vinculación al objeto del contrato no se satisface por el mero hecho de que haya trabajadores adscritos a la prestación. La mayoría de los contratos de servicios se ejecutan por personas, pero eso no convierte automáticamente cualquier mejora de sus condiciones laborales en un criterio de adjudicación válido. Debe existir una relación identificable entre la mejora propuesta y la calidad, continuidad, disponibilidad, seguridad o eficiencia de la prestación contratada. Esa relación puede ser evidente en determinados servicios asistenciales de atención directa a personas vulnerables, donde la rotación del personal afecta a la continuidad del cuidado; pero puede requerir una justificación más intensa en contratos técnicos, industriales o de mantenimiento, donde el vínculo entre incremento salarial y mejora del resultado no siempre es inmediato.

También debe cuidarse la proporcionalidad económica. Una mejora salarial muy elevada, con una ponderación relevante o sin límites claros, puede operar en la práctica como una barrera de entrada. Que el criterio sea formalmente voluntario no basta si su peso en la puntuación lo convierte materialmente en imprescindible para competir. Por ello, el expediente debe incorporar cálculos, análisis de costes, impacto en el presupuesto base de licitación, compatibilidad con los precios del contrato y valoración de posibles efectos restrictivos sobre la concurrencia.

La misma relevancia tiene la precisión subjetiva y objetiva del criterio. Debe quedar claro a qué personal se aplica, sobre qué conceptos retributivos opera, durante cuánto tiempo se mantiene, cómo se controla y qué consecuencias tiene su incumplimiento. Si se vincula a la formación, debe acreditarse que esa formación es específica, necesaria y generadora de una mejora real de la prestación.

La contratación pública puede y debe contribuir a objetivos sociales, pero no puede hacerlo a costa de las garantías propias de la licitación. La mejora salarial como criterio de adjudicación no es inválida por naturaleza, pero tampoco es válida sin más. Su legalidad dependerá de la forma en que se configure y justifique en el expediente.