Sin contrato no hay beneficio: el Supremo cierra la puerta al lucro en la contratación irregular

Tamara Álvarez, KALAMAN CONSULTING

La reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2026 aporta una aclaración fundamental sobre las consecuencias económicas que se derivan cuando una relación con una Administración pública se ha desarrollado al margen de los cauces de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, y la contratación resulta declarada nula por irregularidades en su tramitación. Lejos de ser una resolución aislada, la sentencia consolida una línea jurisprudencial que redefine el reparto del riesgo entre la Administración y los operadores privados que trabajan para ella.

El litigio trae causa de la prestación de servicios de mantenimiento urgente realizados por una empresa para un Ayuntamiento sin que existiera contrato formal alguno conforme a la LCSP. Ante la expiración de sus contratos de mantenimiento y a la espera de un nuevo adjudicatario, el Ayuntamiento propuso a la mercantil la ejecución de los trabajos ineludibles que determinaran los servicios técnicos. Al efecto, no se tramitó el procedimiento de emergencia del artículo 120 de la LCSP —cuyos presupuestos, por lo demás, no concurrían—, ni se siguió ningún procedimiento contractual. En este sentido, declarada la nulidad de esa contratación de hecho, el debate se desplazó al terreno económico: ¿debe la Administración, en aplicación del principio de interdicción del enriquecimiento injusto, abonar únicamente el coste efectivo de las prestaciones recibidas, o también conceptos como el beneficio industrial, los gastos generales y el IVA?

La respuesta del Supremo parte de una premisa que conviene analizar: ante la nulidad de un contrato por vicios en su procedimiento, la finalidad de la compensación es estrictamente restitutiva. Se trata de evitar que la Administración se enriquezca a costa del contratista, pero sin permitir que este obtenga un beneficio superior al coste real y efectivo de lo ejecutado, puesto que no estamos ante una indemnización resarcitoria que reconstruya el equilibrio económico de un contrato válido, sencillamente porque ese contrato nunca existió. De ahí que, en estos supuestos de irregularidad manifiesta, no proceda incluir partidas propias de una relación jurídica válida, como el beneficio industrial o los gastos generales, salvo circunstancias excepcionales que no concurrían en el caso. Este es, además, el mismo criterio que el Tribunal Supremo fijó como doctrina en la STS de 11 de diciembre de 2025 (REC 6516/2022) para las obras ejecutadas fuera de contrato: quien presta sin título jurídico solo puede aspirar a que se le restituya el valor de lo que efectivamente incrementó el patrimonio de la Administración, no a lucrarse como si hubiera mediado una adjudicación regular.

El Tribunal pone de manifiesto que el contratista, como operador económico, no puede alegar ignorancia ante la ausencia de los procedimientos contractuales reglados, de modo que su participación consciente en la ejecución de un encargo verbal o informal limita sus pretensiones indemnizatorias cuando dicho encargo carece de cobertura jurídica. La diligencia exigible a quien contrata habitualmente con el sector público incluye saber que la contratación verbal no está permitida, por lo que el Tribunal considera que un documento de encargo sin expediente no es un contrato (art. 37 de la LCSP).

La resolución es relevante, ante todo, para la seguridad jurídica y el cumplimiento estricto de las normas de contratación pública, y merece una valoración globalmente positiva. Durante años, el reconocimiento extrajudicial de créditos y una aplicación expansiva del enriquecimiento injusto funcionaron en la práctica como una vía paralela de contratación: se encargaba sin expediente y se pagaba después la factura completa, con todos sus componentes, como si el contrato hubiera existido. Ese atajo neutralizaba los principios de publicidad, concurrencia e igualdad de trato que constituyen la razón de ser de la legislación contractual, tanto interna como europea.

Por consiguiente, la resolución del Tribunal Supremo nos recuerda que la Administración no puede enriquecerse con el valor de lo recibido, pues la interdicción del enriquecimiento sin causa sigue operando como garantía mínima del prestador de buena fe; al mismo tiempo, advierte al contratista de que la buena fe en la ejecución de un servicio no convalida per se la falta de soporte contractual formal, ni garantiza la cobertura de los beneficios económicos previstos en una relación contractual ordinaria. Por un lado, corresponde a la Administración planificar adecuadamente sus necesidades y evitar la contratación de hecho. Por otro, corresponde a las empresas verificar que existe una cobertura jurídica suficiente antes de asumir costes, movilizar recursos o iniciar la ejecución de trabajos. Cuando cualquiera de las partes prescinde de esas cautelas, el conflicto deja de ser una cuestión de mera facturación para convertirse en un problema de legalidad.

En este sentido, la Administración no puede beneficiarse gratuitamente de prestaciones efectivamente ejecutadas, pero tampoco está obligada a reconocer automáticamente todas las ventajas económicas que habrían derivado de un contrato válido cuando dicho contrato nunca llegó a existir. La contratación pública no puede construirse sobre encargos informales, expectativas de regularización futura o relaciones sustentadas únicamente en la confianza mutua.

En definitiva, la STSJ de Cataluña 8306/2024 y la posterior revisión casacional consolidan una tendencia jurisprudencial que sitúa el respeto a las reglas de contratación pública por encima de cualquier consideración de conveniencia inmediata. La Administración no puede enriquecerse injustamente a costa de prestaciones efectivamente recibidas, pero tampoco está obligada a reproducir íntegramente las condiciones económicas de un contrato que nunca llegó a existir válidamente. Por ello, en la contratación pública, la necesidad del servicio nunca sustituye al contrato, y la confianza jamás reemplaza a la legalidad.