La delgada línea entre las concesiones de servicio público y las transmisiones patrimoniales

María Gómez, KALAMAN CONSULTING

¿Existe una transmisión patrimonial sujeta al Impuesto de Transmisiones Patrimoniales cuando una Administración encomienda a una empresa la prestación de un servicio público, le paga un precio y pone a su disposición los bienes e instalaciones necesarios para ejecutarlo? ¿O estamos, sencillamente, ante una prestación de servicios sujeta al IVA?

La Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1359/2025, de 28 de octubre (recurso de casación n.º 6161/2023) responde a estas preguntas a propósito del contrato de gestión integral del servicio público de parques y viveros municipales del Ayuntamiento de Madrid. Su conclusión es clara: ni el pago de un precio por la Administración ni el acceso del contratista a los espacios públicos bastan para afirmar que se ha producido un desplazamiento patrimonial sujeto al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en su modalidad de transmisiones patrimoniales onerosas.

El litigio tenía su origen en un contrato formalizado entre el Ayuntamiento de Madrid y una unión temporal de empresas para la conservación y mantenimiento integral de determinados parques, viveros y espacios verdes municipales.

La Comunidad de Madrid consideró que el contrato quedaba sujeto a TPO por aplicación del artículo 13.2 del Texto Refundido de la Ley del ITPAJD . El Tribunal Económico-Administrativo Regional anuló la liquidación, pero el Tribunal Superior de Justicia de Madrid aceptó posteriormente la postura de la Comunidad de Madrid y declaró procedente el gravamen.

La palabra decisiva: desplazamiento patrimonial

El artículo 7.1.B) del TRLITPAJD incluye entre las operaciones sujetas a TPO la constitución de concesiones administrativas. Por su parte, el artículo 13.2 equipara a esas concesiones los actos y negocios administrativos (cualquiera que sea su modalidad o denominación) mediante los que, como consecuencia del otorgamiento de facultades de gestión de servicios públicos o de la atribución del uso privativo o del aprovechamiento especial del dominio público, se origine un desplazamiento patrimonial en favor de particulares.

La expresión “se origine” es la clave. No establece una presunción automática, sino un requisito adicional que debe acreditarse. No basta con que la Administración otorgue facultades relacionadas con un servicio público ni tampoco basta con que permita a un tercero utilizar bienes de dominio público. Es necesario identificar qué bien o derecho ha salido de la esfera pública y se ha incorporado al patrimonio del particular.

Según la doctrina asumida por el Tribunal Supremo, ese desplazamiento debe mantener una relación directa con las facultades administrativas concedidas. La mera existencia de una autorización, de una encomienda de gestión o de un aprovechamiento material del dominio público no permite darlo por supuesto.

Por tanto, resultaría erróneo afirmar que existe desplazamiento patrimonial únicamente porque el contratista obtenga algún beneficio económico ya que todo contrato oneroso persigue normalmente un beneficio. Lo relevante es si el particular recibe una posición jurídica autónoma y patrimonialmente aprovechable, distinta de la simple expectativa de cobrar el precio pactado por realizar correctamente su trabajo.

Uno de los argumentos utilizados para justificar la liquidación consistía en considerar que el pago efectuado por la Administración constituía, por sí mismo, un desplazamiento patrimonial en favor de la UTE. Sin embargo, el Tribunal Supremo rechaza esta interpretación.

El precio abonado por la Administración es la contraprestación por los servicios contratados: mantenimiento, limpieza, vigilancia, conservación de elementos vegetales, mobiliario, instalaciones, redes e infraestructuras. No constituye la cesión de un derecho público susceptible de explotación independiente.

En el contrato examinado, la Administración recibía la prestación y pagaba por ella. La UTE no cobraba tarifas a los usuarios de los parques, no mantenía con ellos una relación económica directa y no explotaba los espacios municipales como fuente autónoma de ingresos. El beneficio empresarial, por tanto, procedía del precio del contrato, no de la apropiación de una posición patrimonial pública.

Así, podemos afirmar que no todo flujo de dinero entre una Administración y un contratista constituye, por tanto, un desplazamiento patrimonial en el sentido del artículo 13.2. De lo contrario, cualquier contrato público oneroso podría quedar sometido a TPO, lo que desbordaría completamente los límites legales del hecho imponible.

La sentencia establece tres conclusiones fundamentales:

1.     En las condiciones del contrato examinado, la prestación del servicio de mantenimiento y conservación de espacios verdes y jardines municipales no implica un desplazamiento patrimonial y, por tanto, no constituye el hecho imponible de TPO.
2.     El cumplimiento del contrato y la posesión, tenencia o puesta a disposición de los bienes públicos necesarios para realizar los trabajos no acreditan por sí solos la existencia de ese desplazamiento.
3.     La equiparación prevista en el artículo 13.2 no significa que todo contrato administrativo de prestación o gestión de servicios públicos conlleve automáticamente una transmisión patrimonial.

En conclusión, la STS 1359/2025 impide convertir el artículo 13.2 del TRLITPAJD en una regla de tributación automática de los contratos públicos. El mantenimiento de un servicio de titularidad pública no equivale necesariamente a la transmisión patrimonial del mismo, así como tampoco el pago de un precio por la Administración no transforma una prestación de servicios en una concesión sujeta a TPO. La delgada línea entre una concesión y una prestación de servicios no depende de la mera denominación del contrato, sino del contenido económico y jurídico de las facultades atribuidas. Solo cuando el particular recibe un derecho autónomo, explotable y dotado de verdadero valor patrimonial puede hablarse del desplazamiento que exige la ley.